Україну перекраять заново: що несуть в собі нові зміни до Конституції

Президент і парламент зроблять другу спробу завершити реформу децентралізації

/ Фото: Pixabay

На цьому тижні Верховна Рада, як очікується, направить до Конституційного суду для висновків проект закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади). Сам проект був поданий в парламенті минулої п'ятниціі вже викликав як шквал критики, так і величезну кількість аргументів на користь змін. Моментів для дискусій в проекті насправді більш ніж достатньо. Хоча сам закон складно назвати новим.

Проблемна децентралізація

Вперше законопроект з такою ж назвою і такою ж суттю був поданий до парламенту як невідкладний ще попереднім президентом Петром Порошенком 1 липня 2015 року. З цим документом пов'язані дійсно трагічні події в історії країни. Протягом двох місяців документ був відкликаний, доопрацьований, направлений до Конституційного суду і розглянутий ним, винесений на голосування в парламент. 31 серпня 2015 року, в день розгляду проекту Верховною Радою у будівлі на Грушевського сталися серйозні зіткнення. Внаслідок яких були поранені або постраждали 141 людина, загинули 4 військовослужбовців Національної гвардії.

Протести були викликані наявністю в тексті (стаття 18 Перехідних положень) норми, згідно з якою особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей дозволялося визначати окремим законом. Власне, це та сама норма, на якій наполягала Росія тоді, і про яку Путін говорив на зустрічі "Нормандської четвірки" тиждень тому.

Незважаючи на протести, парламент попередньо схвалив зміни ( "за" проголосували 265 депутатів). Але на цьому все і закінчилося: проект був відкладений у довгий ящик і більше не розглядався. У коаліції почалися відцентрові процеси і набрати 300 голосів для остаточного затвердження документа було нереально.

Про що зміни

Реформа децентралізації занадто складна і надто багато змінює в нашому житті, щоб в одному матеріалі навіть просто окреслити всі аспекти, які вона несе в собі. Образно кажучи: чи буде у вашому селі школа і дитсадок, а в місті – лікарня, також певною мірою залежить від документа, який розгляне парламент. З деякими елементами децентралізації вже знайомі громадяни, які об'єдналися в територіальні громади. Але і для них передбачувані зміни несуть багато нового. Що ж стосується тих жителів України, яких "повзуча децентралізація" зовсім ще не торкнулася (а таких – переважна більшість. За даними на жовтень 2019 року в Україні було створено лише близько тисячі ОТГ на яких проживає менше третини населення країни), то зміни їх очікують кардинальні.

У разі затвердження змін до Конституції "Тягнути волинку" зі створенням ОТГ більше не вийде : первинною одиницею в системі адміністративно-територіального устрою стає громада. З усіма наслідками, що випливають, перевагами (як-то можливість розпоряджатися значною кількістю зароблених коштів) але і з більшою відповідальністю громадян.

Райони ліквідуються і на зміну їм приходять округи. Скільки їх буде – невідомо (це питання врегулює окремий закон). Попередньо йдеться про серйозне укрупнення: по всій країні округів, які прийдуть на зміну районам, буде близько сотні. Області залишаться, але скільки буде їх – невідомо також. Попередньо змінювати чисельний склад областей не передбачається. Однак з Конституції забирається повний і вичерпний перелік областей. І додається пункт, за яким ліквідація і створення областей, визначення їх територій (так само як громад і округів), їх найменування та перейменування належить до повноважень Верховної Ради. Тобто якщо раніше для ліквідації або створення області, її перейменування потрібно було вносити зміни до Конституції, після затвердження реформи це можна буде зробити законом. Також до повноважень парламенту віднесли визначення правового статусу адміністративно-територіальних одиниць. Ця норма в проекті закону, до речі, викликала найбільшу критику і побоювання, але про це трохи пізніше.

На місце "всесильних" голів районних і обласних адміністрацій повинні прийти префекти. Призначати на посаду та звільняти буде президент України за поданням Кабміну. Повноваження префектів, в порівнянні з головами адміністрацій десь суттєво звужено. Але десь розширені. Наприклад, префект, з одного боку, лише наглядає за дотриманням законності радами громад, округів і областей, а також координує роботу територіальних органів центральних органів виконавчої влади. З іншого – за його поданням можуть бути припинені рішення громад (щоправда, лише ті, які створюють загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності або загрозу національній безпеці). У підсумку, на основі цього подання і рішення Конституційного суду президент може призупинити повноваження ради громади, округу або області і призначити Тимчасово правлячу. А в підсумку все це може обернутися розпуском ради і достроковими виборами.

А от пункту про особливості місцевого самоврядування в ОРДЛО в нинішньому проекті немає .

"Палка з двома кінцями"

Втім, частина експертного співтовариства, вважає, що він і не потрібен. Оскільки "зашита" в зміни норма, що дозволяє парламенту визначати правовий статус адміністративно-територіальних одиниць, дає можливість Верховній Раді простим законом привласнити будь-якій статус будь-якій території.

"У проекті є надзвичайно ризикований момент: правовий статус буде визначатися не Конституцією, а законами України. Це означає, що змінювати статус буде надзвичайно просто. Припустимо, цей парламент, в якому працює пропрезидентська монокоаліція, зможе робити це практично гарантовано просто і швидко. Але небезпечно навіть не це або не тільки це. А що як в парламенті майбутніх скликань може бути створена інша коаліція – проросійська. Якщо хтось вважає, що цього не може статися, то я можу нагадати, що протягом багатьох років у Верховній Раді була проросійська більшість – починаючи з групи 239 і закінчуючи Партією Регіонів", – розповів в коментарі сайту "Сьогодні" голова Комітету виборців України, політолог Олексій Кошель.

За його словами, повноваження парламенту, які закладаються до Конституції зараз, в майбутньому можуть призвести до серйозних наслідків.

"Це рішення може стати проміжною ланкою до "параду суверенітетів" або стати реальним кроком на шляху до федералізації", – відзначає Олексій Кошель.

У той же час політолог Володимир Фесенко, констатуючи, що ризики є, все ж не схильний перебільшувати.

"Дійсно, раніше назви і перелік областей і статус – в тому числі Києва та Севастополя – визначався Конституцією. Тепер це пропонується визначати на рівні законів. І в цьому є сенс. Згадаймо, чим закінчилася історія з декомунізацією областей – до сих пір ми маємо Дніпропетровську та Кіровоградську області. При тому, що обласні центри вже давно перейменовані. Дійсно такі моменти – іноді чисто технічні – набагато простіше вирішувати на рівні законів", – зазначив в коментарі сайту "Сьогодні" Володимир Фесенко.

Що ж стосується небезпеки надання особливого статусу окремим регіонам законом, то, як нагадав експерт, це практикується і зараз.

"Що стосується побоювання щодо особливого статусу" Донбасу. Ми бачимо, що ніякого особливого статусу ОРДЛО в Конституції немає і зміни його не передбачають. І це головне. А що стосується статусу, який може бути ухвалений законом, то цей статус вже і так є. Я маю на увазі закон про особливий порядок місцевого самоврядування, дія якого, до речі, нещодавно парламент продовжив. Тобто без жодних змін до Конституції, законом парламент в рамках своєї компетенції ухвалив особливий порядок місцевого самоврядування. Ці повноваження у нього були і є", – нагадав експерт.

При цьому він зазначив, що норму про повноваження повноважень парламенту визначати правовий статус адміністративно-територіальних одиниць все ж мають детальніше роз'яснити юристи.

"Думаю, і Конституційний суд зверне на це увагу, коли розглядатиме проект. І надасть свої висновки. Оскільки тут може бути трактування", – зазначив політолог.

Володимир Фесенко зазначив, що в контексті вирішення питання Донбасу реформа несе в собі як ризики, так і можливості.

"Я розумію, що мають на увазі критики нинішнього проекту. Наприклад, що Донецька і Луганська області можуть бути розділені. Що окремою областю стане та частина Луганської області, яка контролюється сьогодні Україною, і окремою – частина Донецької. Не знаю, як їх там назвуть – Маріупольська чи Північно-Луганська або якось ще. А те, що зараз є ОРДЛО, стане окремою областю або областями, яким нададуть особливий статус. Так, такий варіант можливий. Інша справа, що цей статус не закріплений в Конституції, що вже плюс. Ризикнуть піти на це? Не знаю", – каже політолог.

Але, за його словами, реформа несе ще один цікавий нюанс, який чомусь багато хто випускає з поля зору.

"Зміни до Конституції перекраюють весь адміністративно-територіальний устрій України. Руйнується нинішній устрій. Який існує, в тому числі, в ОРДЛО. Районів не буде, будуть округи, які "наріже" парламент. І це дає Києву дуже серйозні інструменти, які можуть бути використані виключно в українських інтересах. Наприклад, можливість "перетасувати" місцеві еліти. Отже це палиця з двома кінцями – ми отримуємо і певні ризики, і певні інструменти впливу", – зазначає експерт.

Захист від сепаратистів

Ще один момент, який викликає питання експертів – наявність в проекті механізмів, що дозволяють не тільки припиняти рішення місцевих органів самоврядування, а й припиняти за певних обставин повноваження цих органів.

"Президент не просто припиняє повноваження голів громад і рад, але призначає тимчасового уповноваженого. Фактично це крок до руйнування місцевого самоврядування, – каже Олексій Кошель. – Сьогодні ніхто не має важелів, щоб зняти або призначити голову того чи іншого органу місцевого самоврядування. Це право має тільки народ, який реалізує його на виборах. А зміни передбачають, що президент отримує такі повноваження".

У той же час Володимир Фесенко акцентує, що вищезгадані повноваження необхідні, щоб не допустити рішень місцевих рад, які загрожують територіальній цілісності України.

"Повноваження припиняти рішення місцевих рад дозволять надалі не допустити ситуації, яка була з рішеннями багатьох місцевих рад в Донецькій, Луганській областях в 2014 році. Коли були антиконституційні або відверто сепаратистські рішення. Повинен бути запобіжник проти таких рішень. Інакше ризики величезні. Інша справа, що наявність повноважень не означає, що вони застосовуватимуться з будь-якого приводу. Так, якесь рішення може не сподобатися префекта або центральній владі. Але якщо воно не стосується конституційних повноважень, то і претензії пред'явити не можна. Тобто це запобіжник від ризиків, пов'язаних із сепаратистськими рішеннями. Або рішеннями поза межами повноважень місцевих рад. Крім того, держава в умовах децентралізації та розширення повноважень місцевих органів самоврядування повинна мати важелі контролю на місцях", – каже Володимир Фесенко.

Нагадаємо, раніше президент Володимир Зеленський на шоу "Свобода слова Савіка Шустера" прокоментував зміни до Конституції, що стосуються децентралізації.