Референдум в Україні: чим небезпечний і навіщо взагалі потрібен

В історії незалежної України було два референдуми. Рішення одного втілилися в життя, другого так і залишилися лише на папері

Двадцять вісім років тому в Україні відбувся референдум, який підтвердив прагнення українського народу мати власну незалежну державу. Маючи на думці сьогодні хтось провести такий референдум, у нього нічого б не вийшло: закону, що регламентує проведення референдумів, наразі в країні просто немає. Хоча необхідність в ньому назріла.

Максимальна легітимізація

Ідея провести 1 грудня 1991 року Всеукраїнський референдум виникла 24 серпня – в день проголошення незалежності України. Сьогодні більшість говорить, що референдум був потрібен для того, щоб підкріпити політичне рішення Верховної Ради, яка ухвалила Акт незалежності. Однак насправді тоді, у серпневі дні 91-го, навряд чи хтось з упевненістю міг сказати, підтримає народ незалежність чи ні. Тим паче ніхто не міг припускати, що підтримка буде такою переважною, як виявилося в результаті.

Оскільки у березні того ж 91-го в СРСР відбувся другий референдум під час якого народу пропонували визначитися, чи потрібно зберігати Радянський Союз. Загалом у бюлетені фігурувало питання: "Чи вважаєте ви необхідним збереження Союзу Радянських Соціалістичних Республік як оновленої федерації рівноправних суверенних республік, в якій повною мірою гарантуватимуться права і свободи людини будь-якої національності?". За рішенням тодішнього керівництва України, для громадян, які проживають на території республіки, було включене друге питання: "Чи згодні ви з тим, що Україна має бути у складі Союзу радянських суверенних держав на засадах Декларації про державний суверенітет України?". За результатами березневого референдуму на перше запитання позитивно відповіли 70,2% тих громадян, хто проголосував в Україні, на другий – 80,2%.

Безумовно, за минулі з моменту весняного референдуму місяці відбулося багато подій, що вплинули на думку жителів України. Але говорити, що результати грудневого плебісциту були передбачені спочатку, як мінімум, неправильно. Ідея парламенту додатково легітимізувати Акт про незалежність було рішенням компромісним і певною мірою ризикованим.

Тим не менше 1 грудня український народ на єдине питання референдуму "Чи підтверджуєте ви Акт проголошення незалежності України?" відповів позитивно. 90,32% громадян поставили в бюлетені позначку навпроти слова "так" . З огляду на те, що в референдумі взяли участь понад 84% громадян, легітимність народного волевиявлення не викликала сумнівів.

"Референдум 1 грудня 1991 року – це, по суті, класика проведення референдумів, Він був проведений за класичними канонами – як треба діяти, – зазначив у коментарі сайту "Сьогодні" політолог, професор Києво-Могилянської Академії Олексій Гарань. – Спершу було рішення законодавчого органу – Акт проголошення незалежності. Потім, щоб надати йому більшої легітимності, це ж питання виноситься на референдум. Референдумом підтримується рішення парламенту, в результаті Акт проголошення незалежності був високолегітімним актом".

Проблеми з законом

Референдум, фактично поклав початок розвалу СРСР, відбувався згідно із законом, ухваленим в тому ж 1991 році. До цього в найбільш радянській державі світу комуністична влада радитися з народом категорично не хотіла: референдумів в СРСР не було як явища. Але після проведення у березні Всесоюзного референдуму (був проведений за законом СРСР) республіки перейнялися твердженням власного законодавства в даній сфері: загальносоюзний закон складно було назвати демократичним.

Закон Української РСР "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" набув чинності незадовго до проголошення Акту незалежності і в грудні дуже став у нагоді.

Як для документа, ухваленого ще в радянських реаліях, закон виявився несподівано хороший і, можна сказати, випередив свій час. Випередив настільки, що ним користувалися ще цілих двадцять років – аж до листопада 2012 року.

Втім, "користувалися" – це сильно сказано. На загальнодержавному рівні закон використовували лише раз – 2000 року. Тоді президент Леонід Кучма, чиє десятирічне правління було затьмарене практично постійною боротьбою з опозиційним парламентом, затіяв референдум, щоб свою владу зміцнити, а владу Верховної Ради, відповідно, послабити. Народу запропонували висловити свою думку з шести нагальних питань. В процесі два з них "відсіяв" Конституційний суд. Але на чотири народ відповів. Зокрема, підтримавши обмеження депутатської недоторканності (90,2% "за"), скорочення парламенту до 300 депутатів (91,1% "за"), формування двопалатного парламенту (82,9% підтримали) і розширення переліку підстав для розпуску ВР ( "за" – 85,9%). Рішення народу так ніколи й не були втілені в життя – за винятком норми про розпуск парламенту в разі несформування більшості.

Щодо місцевого рівня, то за тим законом 1 грудня 91-го було проведено місцевий референдум в Закарпатті. Тоді жителі області проголосували (78% "за") щодо самоврядності області. Місцеві плебісцити, що називалися, втім, опитуваннями, відбувалися також у Криму 1992 року, Донецькій і Луганській областях 1994-го. Результати всіх їх імплементовані були.

2012 року на постарілий, але все ще бойовий закон про референдум поклав око режим Януковича. Пропрезидентська більшість затвердила новий закон про референдуми, відправивши документ 1991 року "на пенсію". Говорити багато про новий закон не варто хоча б тому, що вік його виявився значно коротший, ніж у попередника. Документ був визнаний вкрай сумнівним за багатьма позиціями спершу Венеціанською комісією, а потім і Конституційним судом. У підсумку в квітні 2018 року Конституційний суд закон про референдум Януковича визнав антиконституційним і відправив до архіву. Але, оскільки закон 1991 року втратив чинність, на сьогодні законодавства, що регламентує проведення загальноукраїнських та місцевих плебісцитів, в Україні немає.

Народовладдя прекрасно. Але й небезпечно також

А воно необхідне. Як діючій владі (хоча б для того, щоб виконати свою обіцянку винести на референдум питання про продаж землі іноземцям), так і народу (особливо на місцевому рівні).

"У людей є масовий запит на участь в ухваленні рішень на місцевому рівні. Якщо ви подивитеся, в містах, де ввели громадські бюджети, підтримка цього нововведення величезна. Плюс там є маса активістів, які займаються тиском на місцеву владу. Це і є прояв такого запиту. Відповідно, цей запит потрібно якось задовольнити, формалізувати. Насамперед, йдеться про те, куди витрачати гроші: на будівництво дороги, на ремонт школи чи дитсадка і таке інше. Тобто більший запит не на глобальні рішення – "йдемо в НАТО чи не йдемо", а саме на такі дрібні, але дуже важливі для людей", – розповів у коментарі сайту "Сьогодні" політолог, засновник дослідницької компанії ACTIVE GROUP Андрій Єременко.

На його думку, зараз влада відповідає на запит через громадські бюджети, петиції, громадські обговорення.

"Але це завжди "творчість" місцевої влади, яка не систематизована й іноді виглядає дивно. Референдуми можуть вирішити проблему. Хоча, в принципі, можна розв'язати цю проблему й іншим способом. Наприклад, розширення громадського бюджету до 40-50% зовсім-зовсім відповість на цей запит", – говорить експерт.

Сьогодні нові закони про загальноукраїнський та місцевий референдуми, об'єднані в пакет законів "Про народовладдя", все ще допрацьовуються. Яким буде цей пакет, ще невідомо. Водночас у суспільстві раз у раз лунають питання: чи потрібно ухвалювати закон про референдум зараз, коли Росія повною мірою продемонструвала, що цей інструмент може бути звернений проти України? Експерти сайту "Сьогодні" стверджують, що варто. Але тільки передбачивши в ньому відповідні запобіжники.

"Зрозуміло, в законі мають бути певні запобіжники, щоб не було історії з "гібридними" референдумами, коли відбувається агресивне захоплення. З іншого боку, коли відбувається захоплення – референдумів якраз і немає. Те, що було в Криму, в ОРДЛО, назвати референдумами жодним чином не можна. Окупація та анексія не залежать від того, є референдум чи його немає, є закон про референдум чи ні. Зауважте, Росія отримала військовий контроль над Кримом, а потім провела псевдореферендум. Тому був би закон про референдум в Україні, не було б – байдуже", -говорить Андрій Єременко.

Олексій Гарань, водночас, говорить про іншу небезпеку, яку можуть нести в собі референдуми.

"Закон має бути, – каже Олексій Гарань. – Інше питання, як чітко він буде виписаний. На місцеві референдуми потрібно дозволити вирішувати місцеві питання. Наприклад, будуємо ми тут електростанцію чи не будуємо, закриваємо екологічно шкідливі підприємства чи ні. Закон про всеукраїнський референдум мусить мати серйозні запобіжники. Наприклад, в чому найбільша небезпека? У тому, що можуть бути спроби ухвалювати закони в обхід парламенту – на референдумі. Це те, що хотів свого часу зробити Янукович. І це прямий шлях до диктатури. Недарма референдумами часто користуються диктатори", – наголошує політолог.

До того ж, з його слів, влада не має зловживати референдумами. І тим паче виносити на них питання, які розколюють суспільство.

"Я вважаю, що є речі, які правляча більшість має вирішувати самостійно, а не проводити через референдум. Потрібно брати на себе відповідальність. Це загалом потрібні, але непопулярні рішення. Є класичні приклади – наприклад, рішення Маргарет Тетчер", – зазначає політолог.

Дійсно, як не прикро це усвідомлювати, народ далеко не завжди може ухвалити зважене і вірне рішення. Прикладів тому безліч. Як в історії України (березневий референдум 1991 року), так і в світовій (той самий Брекзит, про який багато британців вже шкодують). Тому, хоч референдум і справді потрібний інструмент, поводитися з ним необхідно вкрай акуратно.